Tillsynsvägledning

Tillsyn av när avfall upphör att vara avfall

Balar med plastavfall.
Granskad: ‎den ‎16‎ ‎februari‎ ‎2024

För att kunna följa rätt lagstiftning behöver verksamhetsutövare som genomför återvinningsprocesser bedöma när avfall upphör att vara avfall. Bedömningarna kan antingen göras utifrån de EU-förordningar om End of Waste som gäller för vissa avfallstyper, eller utifrån de generella kriterier som finns i miljöbalken.

Vägledningen är uppdelad i två steg. Steg 1 handlar om att kontrollera att verksamhetsutövare har gjort tydliga bedömningar av om de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen har upphört att vara avfall. Steg 2 handlar om att kontrollera hur dessa bedömningar har gjorts och att samtliga kriterier för när avfall upphör att vara avfall kan anses vara uppfyllda.

Sidan vänder sig till

Kommuner och länsstyrelser som genomför tillsyn över återvinningsanläggningar.

Bra att veta

Vägledningen har uppdaterats under hösten 2022 och ingår som ett fokusområde i den nationella strategin för miljöbalkstillsyn.

Steg 1 - Kontrollera att bedömningar görs

Det första steget vid tillsynen är att kontrollera att verksamhetsutövaren har gjort bedömningar av om avfall upphör att vara avfall på anläggningen. Det kan till att börja med handla om att skaffa sig en bild av:

  • Vilken eller vilka återvinningsprocesser genomförs på anläggningen?
  • Är det troligt att en eller flera av processerna kan vara det slutliga steget i en materialåtervinning så att avfall upphör att vara avfall?
  • Vilka fraktioner är det i så fall som kan upphöra att vara avfall på anläggningen?

Steg 1 – Exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren

Det är verksamhetsutövaren som ansvarar för att göra bedömningen om när avfall upphör att vara avfall.

Bestämmelser om att föra anteckningar om när avfall upphör att vara avfall finns i 6 kap. 5 § avfallsförordningen för farligt avfall och 7 kap. 7 § avfallsförordningen för icke-farligt avfall.

  • Har verksamhetsutövaren gjort en bedömning av om alla de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen ska anses vara avfall eller produkt?
  • Anser VU att det finns fraktioner som upphör att vara avfall?
    - Om NEJ – Tillsyn enligt avfallslagstiftningen
    - Om JA – Gå vidare med tillsyn enligt bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall
  • Har VU fört anteckningar om när avfall upphör att vara avfall?
  • Vilka produkter och material och vilka mängder anser VU i så fall har upphört att vara avfall enligt anteckningarna?
  • Har VU rapporterat uppgifterna till Avfallsregistret om det rör sig om farligt avfall?

Steg 1 – Åtgärder vid tillsynen

Om verksamhetsutövaren inte gjort tydliga bedömningar av när avfall upphör att vara avfall bör tillsynsmyndigheten säkerställa att verksamhetsutövaren

  • gör bedömningar av om alla de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen ska anses vara avfall eller produkt
  • för anteckningar över de fraktioner som denne bedömt har upphört att vara avfall
  • rapporterar till Avfallsregistret om det rör sig om farligt avfall som upphört att vara avfall

För en överträdelse av 6 kap. 11 § avfallsförordningen (2020:614) genom att vara försenad med att till Naturvårdsverkets avfallsregister lämna de uppgifter som ska antecknas enligt 6 kap. 1-5 §§ samma förordning ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor. (11 kap 8b § förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter).

Miljösanktionsavgift

Steg 2 - Kontrollera hur bedömningar görs

Det andra steget vid tillsynen är att kontrollera hur verksamhetsutövaren gjort bedömningen att avfall upphört att vara avfall för de aktuella fraktionerna.

Vilka kriterier ska bedömningen utgå ifrån

Till att börja med behöver det vara tydligt om verksamhetsutövaren är skyldig att följa någon av EU-förordningarna för End of Waste. Sådana finns för metallskrot, kopparskrot och krossglas. I annat fall ska verksamhetsutövaren använda sig av de generella kriterierna i 15 kap. 9a § miljöbalken.

EU-förordningarna om End of Waste är bindande för de verksamhetsutövare som träffas av dem. Samtliga kriterier i förordningarna måste vara uppfyllda för att avfallet ska ha upphört att vara avfall. Se nedanstående länkar till förordningarna:

I de fall verksamheten inte omfattas av EU-förordningarna om End of Waste ska de generella kriterierna i 15 kap. 9a § miljöbalken tillämpas.

Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande upphör att vara avfall om

  1. ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål,
  2. det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål,
  3. ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning, och
  4. användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.

Tillsyn av kriterium 1 och 2

Tillsyn av det första och andra kriteriet handlar om att säkerställa att det är tydligt vilket eller vilka användningsområden den tänkta produkten ska användas till. Samt att det finns en marknad för produkten.

Tillsyn av kriterium 3

Tillsyn av det tredje kriteriet handlar till att börja med om att kontrollera om verksamhetsutövaren kan redogöra för vilken lagstiftning produkten omfattas av i det tänkta användningsområdet. I många fall omfattas produkten av bestämmelser i kemikalielagstiftningen, se exempel på frågor att ställa vid tillsynen. Utöver specifika regler i kemikalielagstiftningen gäller alltid miljöbalkens generella bestämmelser, se rutan nedan för mer information. Till exempel gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken vid användning av produkter som inte träffas av specifika bestämmelser i kemikalielagstiftningen.

De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas generellt, oavsett om det finns specifika bestämmelser i förordningar eller föreskrifter. En verksamhetsutövare ska leva upp till samtliga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt enligt 2 kap. 7 §. Det är också verksamhetsutövaren som ska ha kunskap om vad bestämmelserna innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Här finns mer vägledning om de allmänna hänsynsreglerna:

När ska 2 kap. miljöbalken användas?

Vissa typer av verksamheter kan vara tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Vilka verksamheter det rör sig om framgår av miljöprövningsförordningen (2013:251). Här finns mer vägledning om miljöprövning:

Miljöprövning – miljöprövningsförordningen

 

Den myndighet som utför tillsyn enligt miljöbalken bör göra en allmän bedömning av underlaget för att bedöma om verksamhetsutövaren kan visa att avfallet uppfyller kemikalielagstiftningen och om avfallet därmed kan anses ha upphört att vara avfall.

Därefter övergår tillsynsansvaret till Kemikalieinspektionen som granskar underlaget för att avgöra om verksamhetsutövaren fullgjort sina skyldigheter enligt kemikalielagstiftningen.

Tillsyn enligt bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall utgör gränsdragningen mellan avfalls- och kemikalielagstiftningen. Det är därför värdefullt om kommunen eller länsstyrelsen samverkar med Kemikalieinspektionen vid denna tillsyn. Kemikalieinspektionen kontaktar ofta kommunen eller länsstyrelsen inför tillsyn hos återvinnare.

Den myndighet som har tillsyn enligt miljöbalken (kommunen eller länsstyrelsen) kan göra en mer fördjupad tillsyn enligt kemikalielagstiftningen om det finns kompetens och resurser till det. Observera att denna tillsyn bara syftar till att noggrannare granska att företaget uppfylla kriterium 3. Tillsynsansvaret för utsläppande på marknaden av återvunna kemiska produkter och varor ligger hos Kemikalieinspektionen.

Tillsyn av kriterium 4

Vid tillsyn av det fjärde kriteriet ska en bedömning göras av att användningen av produkten inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. Bedömningen ska göras per produkt och användningsområde. Omfattningen och behovet av underlag för att kontrollera detta kriterium kan variera beroende på material och användningsområde.

  • Omfattas någon av fraktionerna som upphör att vara avfall av EU-förordningarna för End of Waste?

    Är svaret ja följer denna fråga:

    Kan verksamhetsutövaren visa på ett för verksamheten giltigt ledningssystemcertifikat som bekräftar att verksamheten tillämpar relevant EU förordning? Relevant EU förordning skall framgå av certifikatet och certifikatet ska vara utfärdat av ackrediterat certifieringsorgan som ackrediterats av Swedac eller annat ackrediteringsorgan inom EU.
  • Eller har verksamhetsutövaren gjort en bedömning utifrån de generella kriterierna i miljöbalken?
  • Kan verksamhetsutövaren visa på underlag och dokumentation om hur bedömningarna gjorts?
  • Är det tydligt vilket eller vilka ändamål produkten ska användas för?
  • Finns det en marknad med tillgång och efterfrågan?
  • Finns verifierbart marknadspris?
  • Har verksamhetsutövaren gjort en bedömning av om produkten omfattas av Reach-förordningen och annan kemikalielagstiftning?
  • Har verksamhetsutövaren i så fall underlag som visar om den återvunna produkten betraktas som ämne, blandning eller vara enligt kemikalielagstiftningen?
  • Har verksamhetsutövaren underlag och dokumentation som visar på att produkten uppfyller lagstiftningen?
  • Om den återvunna produkten är ett ämne eller en blandning enligt Reach

    - har ingående ämnen och föroreningar identifierats?

    - är de ingående ämnena redan registrerade?

    - har verksamhetsutövaren tillgång till säkerhetsdatablad för de registrerade ämnena om de är klassificerade som farliga?

    - har verksamhetsutövaren kontrollerat om den produkt de säljer är klassificerad som farlig och om det krävs säkerhetsdatablad?
  • Om den återvunna produkten definieras som en vara enligt Reach (mindre vanligt)

    - Innehåller varan särskilt farliga ämnen eller andra begränsade ämnen? (sådana ämnen finns på kandidatförteckningen, bilaga XIV eller bilaga XVII till Reach)

    - Innehåller varan ämnen som är begränsade i produktspecifik lagstiftning? (till exempel förpackningar)
  1. Behövs det ytterligare steg efter återvinningsprocessen för att höja kvaliteten på materialet, till exempel för att avskilja oönskade ämnen eller beståndsdelar?
  2. Kan produkten jämföras med andra motsvarande produkter på marknaden? Har den likvärdiga egenskaper?
  3. Finns det analysresultat, produktspecifikationer, standarder eller liknande som kan vara stöd vid bedömningen?

Steg 2 - Åtgärder vid tillsynen

Exempel på åtgärder vid tillsynen av hur verksamhetsutövaren har gjort bedömningar enligt kriterier för när avfall upphör att vara avfall:

  • Ställ krav på att verksamhetsutövaren har kunskap och kontroll över återvinningsprocessen, flöden av material, användningsområden och kvalitet för samtliga utgående produkter.
  • Ställ krav på underlag och dokumentation som visar på att verksamhetsutövaren har kontrollerat att de uppfyller samtliga kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Antingen utifrån EU-förordningar om End of Waste eller utifrån de generella kriterierna i miljöbalken.
  • Om kunskap, kontroll, underlag eller dokumentation har sådana brister att kriterierna för när avfall upphör att vara avfall inte kan anses vara uppfyllda – förelägg verksamhetsutövaren att fortsätta hantera materialet som avfall. Ett föreläggande är ett myndighetsbeslut som utformas på ett sådant sätt att det ålägger exempelvis en verksamhetsutövare att vidta någon form av åtgärd. 

Naturvårdsverket anser att tillsynsmyndigheten inte har någon laglig möjlighet att fatta beslut om att visst avfall har upphört att vara avfall (jfr MÖD M-3003-22). Att pröva frågan om avfall har upphört att vara avfall ska som huvudregel göras i tillsynen och inte i en tillståndsprövning eller ett anmälningsförfarande. Skälet till det är att bedömningen av om något är ett avfall eller inte kan ändras med tiden. Bedömningen är bland annat beroende av förhållanden i verksamhetens process, samt yttre faktorer som till exempel marknad och efterfrågan och att materialet kan användas på ett sätt som inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.

Relaterade sidor